Rediseño del subsidio a los combustibles ante la crisis hidrocarburífera y fiscal

Universalidad Ilimitada

Bolivia enfrenta una encrucijada energética cuya postergación solo profundiza sus costos económicos y sociales. El esquema de subsidios a los combustibles ha cumplido, durante años, una doble función: ha aliviado el gasto de millones de hogares y ha contribuido a contener los costos del aparato productivo, pero, al mismo tiempo, ha erosionado de manera creciente las finanzas públicas, ha deteriorado la balanza externa y ha debilitado la seguridad energética del país. El diagnóstico reciente sobre la subvención a hidrocarburos muestra con claridad la magnitud del problema: más del ochenta por ciento del consumo final de energía depende de derivados fósiles, apenas alrededor de un diez por ciento corresponde a electricidad y, a su vez, cerca del setenta por ciento de esa electricidad se genera con termoeléctricas a gas. Diésel, gasolinas y gas natural concentran por sí solos la mayor parte del consumo energético, con el transporte absorbiendo aproximadamente el cincuenta y cinco por ciento de la energía final, por encima del promedio latinoamericano en torno al cuarenta por ciento. No se trata, por tanto, de un componente marginal, sino del corazón mismo de la matriz energética nacional.

Sobre esta base, el subsidio adquiere una dimensión estructural. En el caso de las gasolinas, el precio nacional al consumidor, cercano a 3,74 bolivianos por litro, cubre solo alrededor del treinta y dos por ciento del costo económico estimado, mientras la subvención directa financia el sesenta y ocho por ciento restante, lo que remite a un valor de referencia en el entorno de 11,4 bolivianos por litro. La situación del diésel es análoga: un precio interno de 3,72 bolivianos por litro representa aproximadamente el treinta y cuatro por ciento del costo económico, mientras el sesenta y seis por ciento se cubre con recursos fiscales, asociados a un valor de referencia de unos 10,8 bolivianos por litro (ANH, MHE). Entre 2021 y 2024, el presupuesto ejecutado en subvención a gasolina y diésel pasó de alrededor de 627 millones de dólares a aproximadamente 2.400 millones (MEFP), es decir, casi se cuadruplicó en apenas tres años. Esta trayectoria basta para demostrar que el esquema actual de subvenciones se ha vuelto explosivo desde el punto de vista fiscal.

A ello se suma una subvención indirecta igualmente significativa en gas natural y gas licuado de petróleo. El gas natural para el mercado interno se comercializa en torno a 1,3 dólares por millón de BTU (MHE, ANH), lo que equivale a aproximadamente el veinte por ciento de un valor de referencia cercano a 6,4 dólares; el resto opera, en la práctica, como un subsidio implícito. En el caso del GLP, una garrafa cuyo costo de referencia se aproxima a los 140 bolivianos llega al consumidor en el orden de 22,5 bolivianos, de modo que solo alrededor del dieciséis por ciento del valor económico es cubierto por el usuario final y aproximadamente el ochenta y cuatro por ciento se financia con recursos públicos (MHE, ANH). Dado que el uso residencial concentra la mayor parte de la demanda de GLP, la dimensión social del subsidio es innegable, pero también lo es su impacto creciente sobre el presupuesto.

Por el lado de la oferta y del sector externo, el panorama no es menos preocupante. La producción promedio diaria de gas natural se ha reducido en torno al cincuenta y cuatro por ciento entre 2015 y 2025, como resultado de la declinación natural de campos sobreexplotados y de una actividad exploratoria insuficiente durante casi dos décadas. La producción de hidrocarburos líquidos muestra una caída igualmente marcada, lo que obliga a incrementar la importación de diésel, gasolinas y GLP para cubrir la demanda interna. En 2014, las exportaciones de hidrocarburos alcanzaron alrededor de 6.600 millones de dólares; en 2015 descendieron a aproximadamente 4.000 millones, una caída del orden de 2.600 millones (cerca del cuarenta por ciento) (Jubileo). Para el período enero–septiembre de 2025, las exportaciones suman unos 860 millones de dólares, mientras que las importaciones de hidrocarburos se sitúan en torno a 2.099 millones, generando un déficit en la balanza comercial de hidrocarburos del orden de 1.240 millones de dólares. Un sector históricamente superavitario se ha convertido, así, en una fuente estructural de desequilibrio externo.

En este contexto de caída de producción, aumento de importaciones y expansión acelerada de la subvención, la experiencia con las dos gasolinas disponibles en el mercado interno adquiere un valor explicativo particular. Conviven una gasolina especial, fuertemente subvencionada, y una gasolina de mayor calidad, con un grado de subvención sensiblemente menor. Desde la teoría económica cabría esperar que una fracción de usuarios con mayor valoración del tiempo y de la previsibilidad del abastecimiento se incline por la opción menos subvencionada para acceder a un servicio más expedito. Sin embargo, la evidencia observada indica que la preferencia mayoritaria se concentra de manera persistente en la gasolina especial, incluso cuando ello se traduce en tiempos de atención significativamente prolongados, mientras la gasolina con menor subvención suele ofrecer un acceso comparativamente más fluido. Este comportamiento no es una anomalía irracional: en un escenario de ingresos restringidos, la diferencia de precio pesa más que el costo de oportunidad del tiempo; el subsidio se ha internalizado como un derecho político difícil de resignar; y persiste una desconfianza latente respecto de la relación entre precio y calidad en la opción menos subvencionada. El resultado evidencia que el doble canal de gasolinas no ha inducido un reordenamiento significativo del consumo, sino que ha confirmado la centralidad del precio subvencionado como ancla de las decisiones de los consumidores.

La combinación de estos elementos lleva a una conclusión ineludible: la simple coexistencia de un precio subvencionado y otro más elevado, dentro de un mismo mercado minorista, no ordena de manera eficiente el uso del subsidio ni corrige el deterioro fiscal y externo. Sin un rediseño institucional profundo, un doble canal de precios tiende, en el mejor de los casos, a redistribuir presiones dentro de la red de abastecimiento y, en el peor, a ampliar los márgenes para la captura privada de rentas, la asignación discrecional de volúmenes y la expansión de circuitos informales alimentados por la brecha entre el precio interno y el costo de reposición.

Frente a esta evidencia, un pacto energético responsable no puede limitarse a reproducir la disyuntiva simplificada entre conservar el esquema vigente o suprimir de golpe la subvención. La premisa de partida debe ser más precisa: el acceso a energía a precio subvencionado puede seguir considerándose un derecho, pero ya no puede ser un derecho ilimitado en volumen en un país que ha visto reducir su producción de gas en más de la mitad y que enfrenta un déficit hidrocarburífero superior a los mil doscientos millones de dólares. La transición imprescindible consiste en transitar desde una universalidad sin fronteras de consumo hacia una universalidad asociada a una cuota básica claramente definida, explícita y gobernada de manera integral.

En términos operativos, ello implica que cada vehículo y cada tipo de actividad económica dispongan de un volumen mensual de combustible subvencionado, registrado de forma digital por placa e identificación tributaria. Mientras el consumo se mantenga dentro de esa cuota, lel usuario accede al precio reducido asociado al subsidio; una vez agotado ese volumen, todo consumo adicional se registra y cobra de manera automática al precio no subvencionado, definido con base en parámetros transparentes vinculados al costo de reposición y a objetivos macroeconómicos verificables. El derecho no se suprime, pero se transforma en un beneficio explícito, cuantificado y gestionable, lo que permite compatibilizar protección social y disciplina fiscal.

Sobre esta base, el propio diseño incorpora una senda de convergencia: tanto la cuota básica como la brecha entre el precio subvencionado y el no subvencionado se reducen de forma gradual y preanunciada en el tiempo, hasta que, en un horizonte determinado, el subsidio desaparece y el sistema converge plenamente a precios económicos, sin shocks abruptos y con mecanismos de compensación focalizada para los hogares más vulnerables.

Para dotar de credibilidad y capacidad de control a este esquema, se requiere, además, una separación estricta de redes de abastecimiento. Un conjunto acotado de estaciones, tanto públicas como privadas bajo un régimen regulatorio específico, debería operar el canal subvencionado con tanques diferenciados, sistemas de medición independientes, trazabilidad digital por vehículo y auditoría intensiva. El resto de las estaciones funcionaría exclusivamente en el canal no subvencionado, con reglas claras de formación de precios y márgenes, e información accesible casi en tiempo real para las autoridades reguladoras y, progresivamente, para la ciudadanía. Bajo estas condiciones, el doble canal deja de ser una simple coexistencia de una opción “barata” y otra “cara” y se convierte en un instrumento de administración ordenada de un recurso fiscal escaso y de un bien estratégico cuya oferta doméstica se ha contraído de manera pronunciada.

Asimismo, la trayectoria del precio no subvencionado debe ser predecible. Establecer bandas de fluctuación en torno al costo de reposición, acompañadas de mecanismos de estabilización que mitiguen la volatilidad de los mercados internacionales, permite que hogares y empresas planifiquen con mayor racionalidad sus decisiones; que el sector transporte evalúe inversiones en eficiencia, renovación de flota o electrificación gradual; y que el sistema financiero diseñe instrumentos que acompañen esa reconversión tecnológica y logística. En un contexto donde la subvención directa a gasolinas y diésel supera ya los dos mil millones de dólares anuales, la previsibilidad en la ruta de precios se transforma en una condición de estabilidad macroeconómica, no en un refinamiento técnico.

El destino del ahorro fiscal constituye, finalmente, el núcleo de la legitimidad social de cualquier reforma. Reducir la subvención sin explicitar el uso de los recursos liberados equivale a erosionar capital político sin generar confianza. Una propuesta rigurosa debe definir, con criterios verificables y mecanismos de rendición de cuentas, que estos recursos se orientarán a tres ámbitos estratégicos. En primer lugar, la protección social de los hogares más vulnerables, mediante transferencias, compensaciones focalizadas u otros instrumentos que mitiguen el impacto del ajuste sobre la canasta básica. En segundo lugar, el desarrollo de sistemas de transporte público masivo, integrados y de calidad en las principales ciudades, capaces de ofrecer alternativas reales al transporte individual y de reducir, de manera sostenida, la presión estructural sobre el consumo de diésel y gasolinas, que hoy concentran una fracción mayoritaria de la energía final. En tercer lugar, la inversión en eficiencia energética y en fuentes renovables que disminuyan, con una trayectoria clara y gradual, la dependencia de las importaciones de combustibles fósiles.

Este enfoque se encuentra alineado con los principios constitucionales de igualdad, universalidad y soberanía sobre los hidrocarburos. Toda persona accede al mismo volumen básico subvencionado, sin discriminación por ingreso, territorio o condición laboral; nadie queda excluido del derecho a un tramo esencial de consumo protegido; y el Estado fortalece su capacidad de conducción estratégica del sector al reducir gradualmente su vulnerabilidad fiscal y externa, generar condiciones para reactivar la inversión en exploración y avanzar hacia una matriz energética más diversificada, resiliente y coherente con los compromisos de desarrollo sostenible.

En consecuencia, la discusión sobre el subsidio a los combustibles, a la luz del diagnóstico cuantitativo disponible, no puede seguir anclada en la defensa inercial de un esquema insostenible ni en la amenaza de una supresión abrupta que desconozca la centralidad social de este mecanismo. El desafío de fondo consiste en transformar un derecho difuso e ilimitado en un derecho explícito, cuantificado y gobernado, sustentado en datos verificables sobre costos, producción y balanza externa. Un volumen básico universal respaldado por cuotas claras, una estructura nítida para el consumo adicional, redes estrictamente separadas con control digital y un uso transparente, trazable y socialmente orientado del ahorro fiscal configuran una ruta de equilibrio razonable entre equidad y responsabilidad. Se trata de una propuesta comprensible para los consumidores, exigente y defendible ante la comunidad experta y, sobre todo, indispensable para una dirigencia política que pretenda ejercer la responsabilidad intergeneracional con base en evidencia y no en inercia. En un país que ha visto caer su producción de gas, multiplicarse por cuatro el costo fiscal del subsidio y transformar un sector históricamente superavitario en un foco estructural de déficit, rediseñar el subsidio con rigor, justicia y visión de futuro deja de ser una opción: se convierte en condición mínima para preservar la cohesión social y la viabilidad energética en las próximas décadas.